土地確權(quán) 大邑縣韓場(chǎng)鎮(zhèn)蘭田村的重要一課
作者:周其仁 來源:經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 更新時(shí)間:2013年02月22日 【字體:大 中 小】
自上而下推行的事,立意再正確、意義再重大,倘若沒有底層響應(yīng),還是免不了成為落不得地的空頭文章。2008年成都提出的確權(quán),就面臨這樣的考驗(yàn)。前文向讀者介紹過,“還權(quán)”與“確權(quán)”來之不易,但更為困難的,是怎樣在村莊和農(nóng)戶層面真正完成確權(quán)。
蘭田村給我們上了重要的一課。這個(gè)村子地處大邑縣韓場(chǎng)鎮(zhèn),屬于成都的“三圈城”,其實(shí)就是遠(yuǎn)郊農(nóng)村。一般的經(jīng)驗(yàn),比起緊靠中心城區(qū)的近郊農(nóng)村,遠(yuǎn)郊農(nóng)地的價(jià)值較高,農(nóng)民對(duì)土地也更加在意,確權(quán)時(shí)更可能“斤斤計(jì)較”。不過,蘭田確權(quán)實(shí)際遇到的麻煩,還是超出當(dāng)事人的預(yù)想。
那是2009年的春節(jié)之后,“產(chǎn)改”之風(fēng)刮到蘭田村。照例是思想動(dòng)員先行,村官們到鎮(zhèn)上開會(huì),學(xué)習(xí)市里下達(dá)的政策。“確權(quán)”當(dāng)然是新詞匯,不過內(nèi)容倒也不難懂,無(wú)非是登記每家每戶的承包地、山林、宅基地和房屋的數(shù)量,由縣人民政府頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書。聽懂之后,村官們的第一反應(yīng)是問:有什么用?
成敗在此一答。偌大一個(gè)中國(guó),層層“上層建筑”差不多每天都要發(fā)出新目標(biāo)、新指示、新精神。不過,“上面千條線,下面一根針”,真正穿得到村莊和農(nóng)戶的,首先要過村官們的這一問。沒什么用的——其實(shí)是在村民和村官看來沒什么好處的——說說就算說過了吧,即便大水漫天,地皮也不會(huì)濕的。
成都的回答很到位:完成確權(quán),才能公平合理放發(fā)糧食直補(bǔ)和“耕;”。大家知道,糧食直補(bǔ)是溫家寶總理的德政,農(nóng)民種糧不但免掉農(nóng)業(yè)稅,且依不同品種還可以領(lǐng)取直補(bǔ)。左算右算,蘭田這個(gè)地方的糧食直補(bǔ),約每畝每年100元之譜。“耕保基金”則是成都的地方政策,師出之名是鼓勵(lì)農(nóng)民保護(hù)耕地,由市縣財(cái)政拿錢,每年每畝一般農(nóng)田補(bǔ)300元,基本農(nóng)田補(bǔ)400元。“耕;”不能拿來打酒喝,但存入個(gè)人賬戶,用于農(nóng)民養(yǎng)老。
很簡(jiǎn)潔,糧食直補(bǔ)與耕;鸾砸劳恋囟,地權(quán)不清,該補(bǔ)的補(bǔ)不到,不該補(bǔ)的得了好處,不行的吧?所以,為公平發(fā)補(bǔ)貼,必須確權(quán)。倒過來:凡完不成確權(quán)的,領(lǐng)不到補(bǔ)貼。村官們一下子通了,因?yàn)樗麄儠缘茫厝ソo村民講,也是一講就通的。至于確權(quán)的其他好處,譬如有利于轉(zhuǎn)讓等等,很多村官不甚了了,因?yàn)樵诮?jīng)驗(yàn)上還沒有發(fā)生的事情,要靠想象進(jìn)入利益核算,不容易。
也夠了。為領(lǐng)補(bǔ)貼,搞一搞確權(quán)就是了。接下來的問題是,究竟有多麻煩?這大概也符合舒爾茲指出的“理性農(nóng)民”的邏輯:但凡搞一個(gè)事,有用、好處可衡量,那接著就要衡量代價(jià)。倘若麻煩太大、代價(jià)太高、得不償失,賠本的工作像賠本的買賣一樣,終究不會(huì)有人當(dāng)真的。
好在最初的動(dòng)員學(xué)習(xí)環(huán)節(jié),縣、鎮(zhèn)、村官們一起討論,共同的認(rèn)知是確權(quán)的麻煩不大。想想看好了,地是農(nóng)民種著,房是農(nóng)民住著,土地房屋與人的關(guān)系似乎一目了然,無(wú)非填表格、發(fā)證書,雖然人多戶多很細(xì)碎,但沒有解決不了的麻煩。
蘭田村第11社社長(zhǎng)鄭維東,是位能干的村干部,他當(dāng)時(shí)也認(rèn)為確權(quán)“很好辦”。不料回去召集本社開會(huì),大家七嘴八舌一番議論,才發(fā)現(xiàn)事情沒有那么簡(jiǎn)單。這個(gè)第11組,當(dāng)時(shí)總?cè)丝诓贿^179人,總戶數(shù)52家,不是個(gè)大社。不過涉及承包地確權(quán),歸納起來的問題就有四個(gè):其一,全社實(shí)際的承包地面積,比記到各家各戶名下的承包地面積要大,也就是一旦實(shí)測(cè),結(jié)果將與“土地臺(tái)賬”不一致;其二,自1998年開始的第二輪土地承包以來,全組共新增23人(包括新生嬰兒和娶來的媳婦),都沒有承包到土地;其三,有9戶人家自第二輪承包后減少了人口(包括死亡和出嫁外組的),也未因此減少承包土地;其四,有11戶外來移民共18人,實(shí)際上承包著本社農(nóng)地,卻不是原本的本組村民。
四個(gè)問題,沒有一個(gè)是容易解決的。先看第一個(gè),實(shí)測(cè)面積與土地臺(tái)賬不一致。這個(gè)問題早就存在,起因是當(dāng)初土地承包,準(zhǔn)則是“交夠國(guó)家的,留足集體的,剩下都是自己的”,但人民公社的土地有肥有瘦,如果分戶包地只論面積,不論肥瘦,那承包瘦地的農(nóng)戶就虧了。解決辦法除了戶戶肥瘦均沾——結(jié)果是本來小塊的土地更為零碎——還實(shí)施所謂“產(chǎn)量畝”,就是肥地算面積時(shí)多一點(diǎn),瘦地算小一點(diǎn)。后來國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅,承包地一概沒了繳糧義務(wù),但“土地承包不變”政策又不允許調(diào)整各戶承包關(guān)系,于是造成農(nóng)地的實(shí)測(cè)與臺(tái)賬的不符。
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