近日，由中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會、上海財經(jīng)大學(xué)聯(lián)合主辦的第十八屆中國財稅法前沿問題高端論壇暨“新時代房地產(chǎn)稅立法的理論與實踐”研討會上，湖南大學(xué)經(jīng)貿(mào)學(xué)院財政稅務(wù)系副教授唐明提交了論文《轉(zhuǎn)軌期中國房地產(chǎn)稅與產(chǎn)權(quán)建設(shè)的聯(lián)動改革研究》，并發(fā)表演講。

唐明指出，從實質(zhì)看，房地產(chǎn)稅是對房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)征稅，產(chǎn)權(quán)清晰是房地產(chǎn)稅運行良好的法律基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)軌期我國房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度幾經(jīng)變遷，目前形成了具有中國特色的復(fù)雜產(chǎn)權(quán)格局：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、房地二元結(jié)構(gòu)和城市多種產(chǎn)權(quán)性質(zhì)房產(chǎn)并立，這直接導(dǎo)致現(xiàn)行房地產(chǎn)稅改革缺失“法律基礎(chǔ)”。如何在我國土地公有制大國、不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)極其復(fù)雜的基礎(chǔ)上開征房地產(chǎn)稅，是房地產(chǎn)稅立法改革必須首先要解決的難題之一。房地產(chǎn)稅立法改革要“破冰”，應(yīng)著手解決阻礙其發(fā)展的產(chǎn)權(quán)體制障礙，實施法律變革、產(chǎn)權(quán)保護與房地產(chǎn)稅的聯(lián)動改革策略，以期破解制約房地產(chǎn)稅改革的產(chǎn)權(quán)法律制度瓶頸，同時促使市場經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)法治基礎(chǔ)的形成。

具體而言，我國不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)“城鄉(xiāng)二元”和“房地”二元，房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)城鄉(xiāng)分割，這直接導(dǎo)致了房地產(chǎn)稅城鄉(xiāng)分割的征稅格局。

唐明指出，對城市土地鑒于私人部門只有使用權(quán)，故而開征的是城鎮(zhèn)土地使用稅；對城市營業(yè)房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅，鑒于房產(chǎn)稅出臺的上個世紀八十年代，個人家庭實物福利分房并不擁有完整房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，同時私人擁有住房比例非常低，故而對自住用房產(chǎn)暫不征收房產(chǎn)稅。在農(nóng)村，對農(nóng)地產(chǎn)出征收農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅，農(nóng)地用于非農(nóng)用途在占用環(huán)節(jié)征收耕地占用稅，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”一年后繳納城鎮(zhèn)土地使用稅。農(nóng)村房產(chǎn)至今一直沒有納入征收范圍，包括一些已經(jīng)具備條件征稅的“城中村”、城市郊區(qū)富裕農(nóng)村和某些發(fā)展較好的特色農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

唐明認為，城鄉(xiāng)二元產(chǎn)權(quán)和房地二元格局直接導(dǎo)致了房地產(chǎn)稅制城鄉(xiāng)和房地二元稅制格局。擬開征的房地產(chǎn)稅，若要實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制和房地統(tǒng)一征收，目前的城鄉(xiāng)和房地產(chǎn)權(quán)格局將是巨大的產(chǎn)權(quán)制度障礙。

在唐明看來，城鄉(xiāng)房地產(chǎn)的本質(zhì)差別在于城鎮(zhèn)房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)早已實現(xiàn)市場化資源配置，城鎮(zhèn)居民家庭可通過房地產(chǎn)交易市場、租賃市場和抵押市場等來實現(xiàn)收益最大化。而現(xiàn)行宅基地使用權(quán)實行限制性的法律法規(guī)，農(nóng)村仍未發(fā)育出規(guī)范、活躍的房地產(chǎn)市場，農(nóng)民家庭尚無較好的渠道來實現(xiàn)房地產(chǎn)的保值與增值。

雖然農(nóng)村居民家庭的住房用地和面積均超過了城鎮(zhèn)居民家庭，但城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場價值差異巨大。導(dǎo)致城鄉(xiāng)房地產(chǎn)價值差異的根本原因是城鄉(xiāng)房地產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)益的差別�，F(xiàn)行宅基地的基本特征是“一戶一宅、免費取得、長期占有、村內(nèi)流轉(zhuǎn)、退出無償”。即使《物權(quán)法》正式將宅基地確定為用益物權(quán)，是一種獨立的財產(chǎn)權(quán)利，但不同于城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)，農(nóng)民對宅基地僅擁有占用和使用的權(quán)能，收益權(quán)和處分權(quán)能幾乎沒有，而且也遠未實現(xiàn)自由交易和抵押，農(nóng)村的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是極其不完整的，農(nóng)民的房地產(chǎn)遠未能像城鎮(zhèn)居民住宅資產(chǎn)發(fā)揮出資本功能 。因此，目前農(nóng)民家庭擁有的房地產(chǎn)資產(chǎn)仍是一種僵化的資產(chǎn)，因此還遠不具備征稅的條件。

唐明認為，目前的房產(chǎn)稅僅對城鎮(zhèn)范圍內(nèi)經(jīng)營性房地產(chǎn)課稅，將來的房地產(chǎn)稅應(yīng)擴圍至全部的房地產(chǎn)。擬開征的房地產(chǎn)稅要能真正發(fā)揮籌集財政收入、調(diào)節(jié)貧富差距和資源配置等功能的話，仍有許多亟需進一步明確的法理問題，現(xiàn)行立法過程中稅收制度設(shè)計方面的難題和挑戰(zhàn)頗多。其中，最大的問題之一，也是房地產(chǎn)稅廣受詬病、得不到民眾支持的質(zhì)疑之一就是土地所有制是公有、私人沒有土地所有權(quán)。在此基礎(chǔ)上開征房地產(chǎn)稅是否有夯實的法律基礎(chǔ)和合理正當性？目前反對開征房地產(chǎn)稅的主要理由是：城市土地國有，對國有土地上的房產(chǎn)征收房地產(chǎn)稅，法理上說不通。西方私有制國家，業(yè)主擁有土地和土地上不動產(chǎn)所有產(chǎn)權(quán)，而我國土地歸國家所有，私人部門僅擁有40～70年的使用權(quán)，沒有產(chǎn)權(quán)。既然沒有產(chǎn)權(quán)，連同地產(chǎn)一起征收房地產(chǎn)稅在法理上說不通。

唐明表示，在我國，民眾購置房屋的價款里包含了50～70年不等的年限的土地價款。在目前政府壟斷供地和一次性收取未來幾十年的土地批租制度下，以土地出讓金為主的地價往往要占到房價50%。那么，將來開征的房地產(chǎn)稅是要以市場交易價格為基礎(chǔ)的評估價值征稅，在保有環(huán)節(jié)繳納的每年一次的評估價值征收的房地產(chǎn)稅是否有重復(fù)征稅之嫌？房地產(chǎn)稅的開征，首先需要面對棘手問題就是如何處理好與現(xiàn)有涉及土地和房產(chǎn)的稅費關(guān)系，尤其是與土地出讓金的關(guān)系。上述問題從分歧到達成共識，直接影響到房地產(chǎn)稅改革的功能定位，直接決定著房地產(chǎn)稅改革能否邁出實質(zhì)性的步伐。

借鑒國際物權(quán)的立法理念，我國《物權(quán)法》立法重心從“所有”轉(zhuǎn)到“利用”，首先確定和保護房地產(chǎn)物權(quán)及其具體權(quán)能，將與房地產(chǎn)相關(guān)的所有權(quán)及與所有權(quán)關(guān)聯(lián)的財產(chǎn)權(quán)益納入法律體系，開征房地產(chǎn)稅才具備相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)法律基礎(chǔ)。 我國土地使用權(quán)與所有權(quán)分離，《物權(quán)法》明確賦予房地產(chǎn)業(yè)主擁有建設(shè)用地的使用權(quán)，明確其用益物權(quán)權(quán)利人的身份，雖然不擁有土地所有權(quán)，但卻擁有超越合同債權(quán)、具有獨立財產(chǎn)權(quán)利性質(zhì)的土地使用權(quán)。土地使用權(quán)的獨立物權(quán)屬性為房地產(chǎn)稅開征奠定物權(quán)基礎(chǔ)，當前亟需夯實地產(chǎn)之完整私人物權(quán)屬性，應(yīng)盡快明確建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的具體辦法，或至少明確將來到期后的處理原則。建議隨著我國“土地財政”向“土地稅收”的轉(zhuǎn)型、市政債券和地方稅體系等的完善，視城鎮(zhèn)化建設(shè)和地方財力等情況，選擇到期后的土地實行自動無償續(xù)期，或是實施年租制和房地產(chǎn)稅混合征收的獨具中國特色的租稅費制度。 盡快明確建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的基本原則和具體辦法，從根本上進一步夯實建設(shè)用地的私人財產(chǎn)權(quán)屬性。對于國有土地使用期限到期，土地使用權(quán)的受讓人或再受讓人為了繼續(xù)擁有房屋的永久產(chǎn)權(quán)，可通過繳納位差地租的年地租方式加以解決，保障土地所有權(quán)人和使用人雙方的合法權(quán)益。

唐明建議，加強保護農(nóng)村房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，為將來房地產(chǎn)稅在農(nóng)村開征奠定基礎(chǔ)性制度。其中，應(yīng)從法律上明確宅基地的獨立完整產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵；明確政府行政權(quán)力的限度，保障農(nóng)民擁有宅基地的發(fā)展權(quán)；改革宅基地使用制度，啟動農(nóng)村房地產(chǎn)市場；穩(wěn)妥解決“小產(chǎn)權(quán)房”，通過補繳稅費及征收房地產(chǎn)稅使其合法化。

唐明表示，在當前城鎮(zhèn)化加速推進背景下，越來越多的農(nóng)民進城變成市民，由此導(dǎo)致宅基地的社會保障權(quán)利日益弱化而財產(chǎn)權(quán)利性質(zhì)日益突出。應(yīng)尊重市場需求和市場經(jīng)濟規(guī)律，盡快讓城鄉(xiāng)房產(chǎn)和地產(chǎn)資源、城鄉(xiāng)資本雙向自由流通，全方位創(chuàng)造條件啟動農(nóng)村房地產(chǎn)市場，并逐步使建立在國有建設(shè)用地基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場和建立在宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地基礎(chǔ)上的農(nóng)村房地產(chǎn)市場有效接軌，實現(xiàn)城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場一體化 。從法律上改變目前以農(nóng)村集體成員資格獲得宅基地?zé)o償分配制度，改變目前法律限定的“一戶一宅”、宅基地的流通范圍僅限于農(nóng)村集體內(nèi)部，保障農(nóng)民擁有對宅基地的完整產(chǎn)權(quán)和相應(yīng)的財產(chǎn)權(quán)益。引入市場化配置方式，使宅基地逐漸成為真正的商品，從而為啟動農(nóng)村房地產(chǎn)市場奠定前提條件。

另外，2007年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定，對“小產(chǎn)權(quán)房”不予辦理產(chǎn)權(quán)交易登記，實際上禁止在農(nóng)村集體用地開發(fā)商品住宅。但從長遠看，在不違背土地用途管制和規(guī)劃的前提下，逐步地創(chuàng)造條件在農(nóng)村集體土地上建設(shè)商品房開發(fā)建設(shè)是及其必要的，也應(yīng)該是合法的。在相關(guān)法律和行政管理疏漏背景下已經(jīng)建成的農(nóng)村房地產(chǎn)，而且已出售給城鎮(zhèn)市民，此類既定事實、影響面廣又關(guān)系民生的房地產(chǎn)在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記時應(yīng)暫時登記占有事實，時機成熟后出臺相關(guān)政策及其細則，允許購房人補交土地稅費來辦理產(chǎn)權(quán)登記，實現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”從無產(chǎn)權(quán)向私有產(chǎn)權(quán)過渡。待“小產(chǎn)權(quán)房”變成完整清晰產(chǎn)權(quán)后可考慮將其納入房地產(chǎn)稅的征稅范圍，充分發(fā)揮房地產(chǎn)稅界定和保護產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)功能。上述思路對“小產(chǎn)權(quán)房”的購買者和小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地使用權(quán)的出讓方和轉(zhuǎn)讓方是相對公平合理的處理方式，也是保護公平財產(chǎn)權(quán)的重要體現(xiàn)，同時也是啟動農(nóng)村房地產(chǎn)市場的切入點，可達到多重功效。