“引導和規(guī)范農村集體經營性建設用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。”繼十八屆三中全會決定之后，2014年中央一號文件再次對農村集體經營性建設用地入市問題作出部署。

“盡管農村集體經營性建設用地的規(guī)模目前不是很大，但如果上述制度能夠真正建立起來，集體土地入市就算有了真正的切入口。社會各界目前其實也并不想一下子將這些土地全部推向市場，只是希望有一個好的開頭。”1月23日，國土資源部中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云接受《中國建設報·中國住房》記者采訪時表示。

集體土地入市不合理限制待解除

近期中央決策層的幾次重要會議中，都在頻繁提及要引導和規(guī)范農村集體經營性建設用地入市。

從目前來看，鄒曉云認為實行農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價，并沒有憲法上的障礙，可能需要對相關法律法規(guī)進行調整，同時需要盡快解除對集體土地入市的不合理限制。

那么，目前我國究竟有哪些針對集體土地入市的不合理限制需要盡早解除？

鄒曉云認為首先要解除對“出讓、租賃、入股”土地受讓方或使用者身份的限制。集體人和城市人要都能參與經營性集體建設用地的“出讓、租賃、入股”。

“租賃和入股”身份不設限在上一輪改革中已基本實現。這次新增加了“出讓”這一重大提法，對受讓者身份的界定很重要。如果仍將身份限定在農村集體內部，那就切斷了集體土地“出讓、租賃、入股”的需求，市場也就不復存在。

其次要解除對“出讓、租賃、入股”涉及的土地產權轉移的限制，土地產權要能夠自由從集體名下過戶登記到集體之外的企業(yè)或投資者的名下。即：集體建設用地出讓可以發(fā)生實質性的產權轉移。

若產權不能過戶登記到使用者的名下，集體建設用地實際上并不能真正進入市場。當企業(yè)經營困難時，這部分資產會無償收歸村集體所有，投入在土地上的資金也會失去。企業(yè)或者投資者還會認為這是一個很大的風險而不再有投資意愿和需求，市場也就無法形成，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場也就自然成為了空話。

再其次是不能對“出讓”之后土地的“再交易”進行限制。“出讓”之后的集體土地資產允許再進行變現或者轉讓。如果對進入市場的集體土地的“再交易”進行限制，除了會抑制市場需求外，即使已經形成了市場，終究也會失去活力。

最后是“出讓、租賃、入股”不能僅限于存量集體土地。新增的合法集體建設用地，如果符合“經營性”的規(guī)定，也應該準許進入市場。從過去的實踐中看，符合入市條件的存量的經營性集體建設用地實際上并不是太多，如果僅限于存量集體建設用地，等待這些建設用地全部“入市”后，這個市場也就會自動死亡，這個政策也就沒有了存在的價值，這也肯定不是我們的選擇。

政府放權讓利是改革成敗的關鍵

5年之前的十七屆三中全會早就明確提出上述有關引導和規(guī)范農村集體經營性建設用地入市的改革方向，但過去5年至今，此事基本沒有大的進展。

清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明教授接受記者采訪時表示，就目前已經公布的政策內容來看，什么是農村集體經營性建設用地？通過什么渠道和法律法規(guī)，將現有農村集體經營性建設用地進行劃分？盡早厘清至關重要。

如此一來，下一步其實迫切需要的是既具體又細化的政策來支持上述改革。

“實際上要解決上述現實問題，無論是理論觀念上還是操作技術層面上，并不存在多大的難題，恰恰需要的是政府的決心和執(zhí)行力。政府能不能放權放利，能不能面向社會采取開放的方式制定政策，是改革成敗的關鍵。”鄒曉云表示。

在實際操作層面，鄒曉云建議可以參照國有土地出讓方式，將集體土地所有權與使用權分開，只出讓使用權，并設定一定的出讓年期。“這樣做一是集體土地所有權性質不會改變；二是如果有一天受讓者不用地了，土地還可以回到集體來，集體也有個盼頭。”

與此同時，鄒曉云表示需要注意的是：如果集體組織有一天不存在了怎么辦？這時可以實行國家代管或采取國家征收的方式，成為公共資產；要征收土地用途轉用稅，這是公平的需要。“如果使用集體土地不考慮土地轉用成本，首先在國有土地使用者和集體土地使用者之間顯得有些不公平，其次可能會促進土地非農化增加。”

“任何事情的發(fā)展都是需求的引導，現在的國有土地交易平臺完全可以支撐現在的經營性集體建設用地交易的需求。問題的關鍵是能否讓農民集體真正成為交易的主體，由農民集體與土地需求者自己決定價格，并擁有獨立的估價機制、相關的法律服務機構等組成的公平交易維護機制。”鄒曉云最后表示。