“引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。”繼十八屆三中全會決定之后，2014年中央一號文件再次對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題作出部署。

“盡管農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)模目前不是很大，但如果上述制度能夠真正建立起來，集體土地入市就算有了真正的切入口。社會各界目前其實也并不想一下子將這些土地全部推向市場，只是希望有一個好的開頭。”1月23日，國土資源部中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云接受《中國建設(shè)報·中國住房》記者采訪時表示。

集體土地入市不合理限制待解除

近期中央決策層的幾次重要會議中，都在頻繁提及要引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

從目前來看，鄒曉云認(rèn)為實行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價，并沒有憲法上的障礙，可能需要對相關(guān)法律法規(guī)進行調(diào)整，同時需要盡快解除對集體土地入市的不合理限制。

那么，目前我國究竟有哪些針對集體土地入市的不合理限制需要盡早解除？

鄒曉云認(rèn)為首先要解除對“出讓、租賃、入股”土地受讓方或使用者身份的限制。集體人和城市人要都能參與經(jīng)營性集體建設(shè)用地的“出讓、租賃、入股”。

“租賃和入股”身份不設(shè)限在上一輪改革中已基本實現(xiàn)。這次新增加了“出讓”這一重大提法，對受讓者身份的界定很重要。如果仍將身份限定在農(nóng)村集體內(nèi)部，那就切斷了集體土地“出讓、租賃、入股”的需求，市場也就不復(fù)存在。

其次要解除對“出讓、租賃、入股”涉及的土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的限制，土地產(chǎn)權(quán)要能夠自由從集體名下過戶登記到集體之外的企業(yè)或投資者的名下。即：集體建設(shè)用地出讓可以發(fā)生實質(zhì)性的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。

若產(chǎn)權(quán)不能過戶登記到使用者的名下，集體建設(shè)用地實際上并不能真正進入市場。當(dāng)企業(yè)經(jīng)營困難時，這部分資產(chǎn)會無償收歸村集體所有，投入在土地上的資金也會失去。企業(yè)或者投資者還會認(rèn)為這是一個很大的風(fēng)險而不再有投資意愿和需求，市場也就無法形成，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場也就自然成為了空話。

再其次是不能對“出讓”之后土地的“再交易”進行限制。“出讓”之后的集體土地資產(chǎn)允許再進行變現(xiàn)或者轉(zhuǎn)讓。如果對進入市場的集體土地的“再交易”進行限制，除了會抑制市場需求外，即使已經(jīng)形成了市場，終究也會失去活力。

最后是“出讓、租賃、入股”不能僅限于存量集體土地。新增的合法集體建設(shè)用地，如果符合“經(jīng)營性”的規(guī)定，也應(yīng)該準(zhǔn)許進入市場。從過去的實踐中看，符合入市條件的存量的經(jīng)營性集體建設(shè)用地實際上并不是太多，如果僅限于存量集體建設(shè)用地，等待這些建設(shè)用地全部“入市”后，這個市場也就會自動死亡，這個政策也就沒有了存在的價值，這也肯定不是我們的選擇。

政府放權(quán)讓利是改革成敗的關(guān)鍵

5年之前的十七屆三中全會早就明確提出上述有關(guān)引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的改革方向，但過去5年至今，此事基本沒有大的進展。

清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明教授接受記者采訪時表示，就目前已經(jīng)公布的政策內(nèi)容來看，什么是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地？通過什么渠道和法律法規(guī)，將現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行劃分？盡早厘清至關(guān)重要。

如此一來，下一步其實迫切需要的是既具體又細(xì)化的政策來支持上述改革。

“實際上要解決上述現(xiàn)實問題，無論是理論觀念上還是操作技術(shù)層面上，并不存在多大的難題，恰恰需要的是政府的決心和執(zhí)行力。政府能不能放權(quán)放利，能不能面向社會采取開放的方式制定政策，是改革成敗的關(guān)鍵。”鄒曉云表示。

在實際操作層面，鄒曉云建議可以參照國有土地出讓方式，將集體土地所有權(quán)與使用權(quán)分開，只出讓使用權(quán)，并設(shè)定一定的出讓年期。“這樣做一是集體土地所有權(quán)性質(zhì)不會改變；二是如果有一天受讓者不用地了，土地還可以回到集體來，集體也有個盼頭。”

與此同時，鄒曉云表示需要注意的是：如果集體組織有一天不存在了怎么辦？這時可以實行國家代管或采取國家征收的方式，成為公共資產(chǎn)；要征收土地用途轉(zhuǎn)用稅，這是公平的需要。“如果使用集體土地不考慮土地轉(zhuǎn)用成本，首先在國有土地使用者和集體土地使用者之間顯得有些不公平，其次可能會促進土地非農(nóng)化增加。”

“任何事情的發(fā)展都是需求的引導(dǎo)，現(xiàn)在的國有土地交易平臺完全可以支撐現(xiàn)在的經(jīng)營性集體建設(shè)用地交易的需求。問題的關(guān)鍵是能否讓農(nóng)民集體真正成為交易的主體，由農(nóng)民集體與土地需求者自己決定價格，并擁有獨立的估價機制、相關(guān)的法律服務(wù)機構(gòu)等組成的公平交易維護機制。”鄒曉云最后表示。