三、保障住宅用地使用權(quán)平穩(wěn)續(xù)期

到期住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期與“土地財(cái)政”密切關(guān)聯(lián)但又內(nèi)涵不同，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生、影響千家萬(wàn)戶的基礎(chǔ)性土地制度。2016年4月浙江溫州部分到期國(guó)有住宅用地續(xù)期問題一度引發(fā)全國(guó)性輿情波動(dòng)，在相關(guān)部門提出“兩不一正常”（不需要提出續(xù)期申請(qǐng)、不收取相關(guān)費(fèi)用、正常辦理交易和登記手續(xù)）的過渡性處理辦法后暫告平息，但也表明續(xù)期問題嚴(yán)重影響群眾房地產(chǎn)預(yù)期。另外，續(xù)期收費(fèi)與征收房地產(chǎn)稅、住宅用地續(xù)期與非住宅用地續(xù)期、國(guó)有住宅用地續(xù)期與未來(lái)集體住宅用地續(xù)期等，也需要及早做好政策銜接。

在《物權(quán)法》規(guī)定到期國(guó)有住宅建設(shè)用地使用權(quán)“自動(dòng)續(xù)期”后，續(xù)期有償還是無(wú)償就成為各方的最大關(guān)切�？傮w而言，有償續(xù)期與無(wú)償續(xù)期各有利弊。有償續(xù)期可以保障土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)土地公有制；可以推動(dòng)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，合理高效利用土地；可以防止土地產(chǎn)權(quán)過度集中，維護(hù)社會(huì)公平正義；可以抑制土地投機(jī)，穩(wěn)定房?jī)r(jià)；可以籌集建設(shè)資金，促進(jìn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化。但是，有償續(xù)期與社會(huì)產(chǎn)權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)之間存在落差，可能在部分民眾中滋生抵觸情緒；時(shí)機(jī)不當(dāng)或力度過大還可能引發(fā)市場(chǎng)過度反應(yīng)，導(dǎo)致短期內(nèi)房?jī)r(jià)過快下跌。無(wú)償續(xù)期可以較好滿足人們擁有恒久資產(chǎn)的愿望，并減少交易費(fèi)用，易于取得“顯性民意”的支持，但坐實(shí)了土地私有制，妨礙土地資源優(yōu)化配置和高效利用，加大貧富差距，刺激投機(jī)性購(gòu)房，房地產(chǎn)泡沫經(jīng)濟(jì)，制約城市更新和社會(huì)民生投入。

從維護(hù)國(guó)家基本制度和社會(huì)公平正義、保障土地可持續(xù)利用和城市可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，以及統(tǒng)籌住宅用地續(xù)期與非住宅用地續(xù)期、國(guó)有住宅用地續(xù)期與集體住宅用地續(xù)期出發(fā)，到期住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)實(shí)行有償續(xù)期制度。但有償續(xù)期也要注意趨利避害，有償方式、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要審慎把握，不能造成房地產(chǎn)價(jià)值要大幅縮水的市場(chǎng)預(yù)期，不能加重基本居住需求者經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；續(xù)期收費(fèi)與房地產(chǎn)稅可一并征繳，或者以房地產(chǎn)稅附加續(xù)期租金的方式收取，在降低交易費(fèi)用的同時(shí)實(shí)現(xiàn)“土地財(cái)政”平穩(wěn)退出；續(xù)期收費(fèi)主要用于保障房建設(shè)和城市公共服務(wù)支出，并加強(qiáng)監(jiān)管。

四、改革農(nóng)村土地制度

自2015年初開始的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，從分類開展到統(tǒng)籌推進(jìn)，目前已進(jìn)入攻堅(jiān)階段。這項(xiàng)改革的最終目標(biāo)，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同地同權(quán)同價(jià)，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，因此不可避免地會(huì)對(duì)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生影響。

土地征收制度改革的主要任務(wù)，是探索縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制�？s小征地范圍是否涉及城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)成片開發(fā)土地特別是房地產(chǎn)用地，目前尚無(wú)定論，如果城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)用地被排除在公益性用地征收范圍之外，那么房地產(chǎn)開發(fā)用地的取得方式、取得成本就會(huì)發(fā)生顯著變化，并影響房地產(chǎn)價(jià)格和市場(chǎng)分布格局。規(guī)范征地程序、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、完善保障機(jī)制，也會(huì)對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)土地取得期限、成本和后續(xù)管理等產(chǎn)生不同程度的影響。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的主要任務(wù)，是完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體、范圍和途徑，建立“同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。“同等入市”的前提是“符合規(guī)劃和用途管制”，因此是否允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，目前尚不確定。部分特大城市、大城市郊區(qū)利用農(nóng)村建設(shè)用地建設(shè)租賃住房正在試點(diǎn)，但在城市住宅用地堅(jiān)持“房住不炒”的原則下，農(nóng)村建設(shè)用地大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)仍然缺乏政策前景。

農(nóng)村宅基地制度改革的主要任務(wù)，是完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索宅基地有償使用制度，探索宅基地自愿有償退出機(jī)制，完善宅基地管理制度。宅基地占農(nóng)村建設(shè)用地的三分之二以上，宅基地制度改革是農(nóng)村土地制度改革的主體。宅基地制度改革的關(guān)鍵是處理好“放活”與“穩(wěn)定”的關(guān)系，既要還權(quán)賦能、盤活利用，使農(nóng)民有獲得感，又要保障住有所居，穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)。2018年中央1號(hào)文件提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。這是我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度又一次重大創(chuàng)新，有利于重塑城鄉(xiāng)土地權(quán)利關(guān)系，突破宅基地流轉(zhuǎn)范圍的制度障礙，統(tǒng)籌解決了穩(wěn)定與放活的矛盾。適度放活宅基地使用權(quán)，主要是放活宅基地租賃權(quán)和抵押權(quán)，這是在城市房地產(chǎn)市場(chǎng)之外，發(fā)展農(nóng)村房地產(chǎn)租賃市場(chǎng)，滿足城鄉(xiāng)居民多層次住房需求，具有廣泛而深遠(yuǎn)的影響。

五、推進(jìn)“三舊”改造和城市更新

“三舊”改造，就是通過創(chuàng)新土地制度，推動(dòng)對(duì)使用效率低下、布局不合理、配套不完善的舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊等存量建設(shè)用地進(jìn)行再開發(fā)、再利用。“三舊”改造起源于廣東，2009年8月，在原國(guó)土資源部支持下，廣東省政府出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》。到今年5月，廣東“三舊”改造累計(jì)投入資金1．28萬(wàn)億元，實(shí)施改造項(xiàng)目10232個(gè)、面積64萬(wàn)畝，已完成改造項(xiàng)目節(jié)地率達(dá)到46％，不僅在拓寬建設(shè)用地空間、推動(dòng)節(jié)約集約用地、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)和提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量等方面取得了顯著成績(jī)，也為全國(guó)提供了大量可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。“三舊”改造又稱城市更新，目前這項(xiàng)政策已推廣到十多個(gè)省市，成為十年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)土地使用和管理最重要的制度創(chuàng)新。

現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地從規(guī)劃、收儲(chǔ)、整理到供應(yīng)，實(shí)行政府獨(dú)家壟斷，目的是防止國(guó)有土地資產(chǎn)流失，協(xié)調(diào)經(jīng)營(yíng)性和公益性用地安排，統(tǒng)籌土地出讓收益使用。但這套制度不利于調(diào)動(dòng)企業(yè)、個(gè)人等土地使用權(quán)主體的積極性，致使大量舊城、舊廠、舊村用地難以盤活利用。“三舊”改造政策以合理分配開發(fā)利用增值收益為核心，系統(tǒng)構(gòu)建了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)體系。比如，允許存量土地使用權(quán)人在不違反法律法規(guī)的原則下，按照規(guī)劃自行或與他人合作對(duì)土地進(jìn)行再開發(fā)；允許集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)出資或者入股；原土地使用權(quán)人自行改造涉及劃撥土地使用權(quán)的，可采取協(xié)議方式補(bǔ)辦出讓手續(xù)；地方政府可將獲得的土地出讓純收益按一定比例返還被改造地塊的原使用者或原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等等。

“三舊”改造政策的實(shí)質(zhì)，是對(duì)存量用地與增量用地實(shí)行差別化管理，對(duì)存量用地實(shí)行多主體、多渠道、多方式供地，“賦權(quán)讓利”，平等保護(hù)國(guó)家、企業(yè)、集體土地產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地“共治共享”。這種“共治共享”的理念和做法，對(duì)創(chuàng)新國(guó)家土地治理模式、重塑城鄉(xiāng)土地空間格局更具有治本意義，對(duì)未來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)走勢(shì)也會(huì)產(chǎn)生重大影響�？傮w而言，舊城鎮(zhèn)、舊廠房、城中村改造不僅可有效增加城鎮(zhèn)房地產(chǎn)用地來(lái)源，也可以有效提升房地產(chǎn)環(huán)境品質(zhì)，還可能改變房地產(chǎn)開發(fā)模式，推動(dòng)多樣化、個(gè)性化、定制化住宅開發(fā)。