改革開放以來中國城鎮(zhèn)如何解決住房緊張問題

澎湃新聞特約撰稿 丁長艷

來源：澎湃新聞

【編者按】

習近平總書記指出，歷史是最好的教科書，也是最好的清醒劑。學習黨史、新中國史、改革開放史、社會主義發(fā)展史這“四史”，是黨員干部的一門必修課。繼2019年全國兩會期間首度開設“政治關鍵詞”專欄、新中國成立70周年到來之際二度推出“政治關鍵詞”專欄后，澎湃新聞繼續(xù)與上海市社會科學界聯(lián)合會、上海市政治學會聯(lián)合開啟“四史”關鍵詞。

今天刊發(fā)“四史”關鍵詞第63篇，關鍵詞是“房改”。

“居者有其屋”是每個時代中國老百姓的迫切愿望。1978年，全國城鎮(zhèn)人均住房建筑面積6.7平方米，缺房戶達869萬，占城市總戶數(shù)約為一半。三代同堂與全家老小“共擠”一間房的情形常見，住房緊張的現(xiàn)實促使住房制度改革勢在必行。1980年6月，中共中央、國務院正式允許實行住房商品化政策，開啟了中國城鎮(zhèn)住房制度的改革進程。2018年，全國城鎮(zhèn)人均住房建筑面積為39平方米，農(nóng)村人均住房建筑面積提高到47.3平方米。那么，中國人如何解決住房緊張問題，實現(xiàn)從“有居”、“蝸居”到“宜居”的轉(zhuǎn)變？

為什么當時中國要進行城鎮(zhèn)住房制度改革？

1978年，中國社會多方主體都有改革住房制度的迫切動力，多重因素共同推進城鎮(zhèn)住房制度改革。

第一，城鎮(zhèn)職工住房需求的缺口大。20世紀70年代，城鎮(zhèn)居民解決住房表現(xiàn)出“等、靠、要”的特點，即“等國家建房，靠組織分房，要單位給房”。1978年，隨著各大城市知青大量回城，加劇了城鎮(zhèn)住房的緊張程度。

第二，政府面臨沉重的住房負擔。計劃時代因單位供給公房，企業(yè)只向其職工收取極少租金，企業(yè)背上沉重負擔。例如，20世紀50年代中期，中國城鎮(zhèn)房租約占職工家庭收入的15%；70年代末，全國城市每月公房租金是0.13元/平方米，不足維護成本的一半。1981年，全國平均房租只占職工家庭收入的1.39%，房租過低使得企業(yè)改善住房條件的動力不足。政府長期實行低租金，不僅企業(yè)沒有能力維護修繕現(xiàn)有住房，也無法獲得新建住房資金。一邊是亟須改善的住房現(xiàn)狀，一邊是壓力巨大的財政負擔，政府和企業(yè)都背上沉重的住房補貼。

第三，住房分配制度阻礙自由流動。一方面，計劃時代公房分配主要依據(jù)工齡、廠齡和家庭人口數(shù)量等因素，分配具有明顯的平均主義傾向，其中產(chǎn)生的尋租問題容易引發(fā)群眾不滿和產(chǎn)生社會矛盾。另一方面，住房的低流動性將職工和企業(yè)緊緊“捆”在一起，職工離開工作單位就意味著要上交住房，因此“困住”了勞動力的自由流動。

鄧小平分別就住房問題發(fā)表了兩次重要談話。1978年9月，鄧小平指出：“解決住房問題能不能路子寬些，譬如允許私人建房或者私建公助，分期付款，把個人手中的錢動員出來，國家解決材料，這方面潛力不小。”1980年4月，鄧小平發(fā)表《關于建筑業(yè)和住宅問題的談話》，指出“城鎮(zhèn)居民可以購買房子，也可以自己蓋，不但新房子可以出售，舊房子也可以出售，可以一次付款，也可以分期付款”。房地產(chǎn)行業(yè)逐漸被認為是經(jīng)濟增長的重要部分，住房走商品化的路子揭開了中國住房制度改革的大幕。

城鎮(zhèn)住房制度到底改什么與怎么改？

中國的住房制度改革主要經(jīng)歷了以下五大發(fā)展階段。

第一，1978年至1987年，啟動城鎮(zhèn)福利住房制度改革。20世紀80年代，住房制度改革經(jīng)歷了出售公房試點、民建公助建房試點到提租補貼試點的探索。1980年6月，國務院批轉(zhuǎn)《全國基本建設工作會議匯報提綱》正式提出住房商品化制度。同年，深圳首開收取土地使用費與國有土地有償使用的先河。1981年，城鎮(zhèn)房產(chǎn)全價出售政策向全國鋪開。雖然全國有23個省、自治區(qū)、直轄市的60多個城市展開出售新建住房工作，但效果并理想。1982年，城市里實行了政府、企業(yè)和個人各承擔房價1/3的“三三制”補貼售房政策，后也因補貼售房制度遭遇阻力被叫停。1985年至1986年，住房制度進入“提租補貼”的改革階段，煙臺、蚌埠等地打響“提租補貼”試點第一槍。1987年11月，國家土地局確定深圳、上海、珠海、廣州、天津、廈門、福州等城市，作為土地使用制度改革的試點城市，開啟了我國土地使用制度的改革。當年12月，深圳首次敲響公開拍賣土地使用權的“第一槌”。1988年2月，外商接著在福州敲響“第二槌”。

第二階段，1988年至1997年，住房雙軌制與房地產(chǎn)市場初形成。1988年3月，國務院發(fā)布《關于全國城鎮(zhèn)分期分批進行住房制度改革的實施方案》，該方案用提房租和增工資的方式鼓勵職工買房。隨后1991年5月，上海第一個探索實施公積金制度，并嘗試向全國推廣。到1992年，全國商品房銷售額比上年增長80%。1994年7月，國務院頒布的《國務院關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》中肯定住房公積金制度的重要作用。同年10月，國務院轉(zhuǎn)批《關于全面推進城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》，提出要有計劃有步驟地提高公房租金。到1995年底，全國35個大中城市，33個建立公積金制度，繳交率達到5%，總額超過110億元。1996年8月，國務院轉(zhuǎn)發(fā)《關于加強住房公積金管理的意見》，繼續(xù)推動和完善住房公積金管理體制。1999年3月，國務院通過了《住房公積金管理條例》。

第三階段，1998年至2003年，住房完全商品化與房地產(chǎn)成為支柱產(chǎn)業(yè)。為應對1997年亞洲金融危機沖擊，中央計劃將房地產(chǎn)培育成經(jīng)濟的新增長點。1998年3月，朱镕基在中外記者招待會上提出，“今年下半年出臺新的政策，停止福利分房，住房分配一律改為商品化”。當年7月，國務院下發(fā)《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革、加快住房建設的通知》，要求徹底停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。2000年后中國房地產(chǎn)市場開啟了發(fā)展的“快進鍵”，主要是因為：一是對房地產(chǎn)行業(yè)地位有新認識。2003年8月，國務院在《關于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》中，將房地產(chǎn)視為國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)；二是城鎮(zhèn)化帶來城市人口快速增長，釋放了巨大的住房需求；三是分稅制改革與1998年亞洲金融危機的雙重疊加，促使地方政府財政壓力增大。

第四階段，2004年至2015年，房地產(chǎn)密集調(diào)控與建設保障住房并重。早在2002年國務院六部委就聯(lián)合出臺《關于加強房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控、促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展意見》，政府依靠收緊土地與信貸兩個閘門進行周期性調(diào)控。2005年3月，國務院辦公廳下發(fā)《關于切實穩(wěn)定住房價格的通知》（稱“老國八條”），首次將房地產(chǎn)市場調(diào)控提升至國家層面，并提出行政問責房價上漲過快地區(qū)的政府。此后，“國六條”、“新國八條”、“七部委八條”等各類文件調(diào)控政策出臺，中國房地產(chǎn)形成“限購、限貸、限價、限售”的調(diào)控砝碼，以及“寬松—調(diào)控”的循環(huán)模式。

第五階段，2016年至今，住房制度發(fā)展的新階段。2016年開始，中央對房地產(chǎn)市場的調(diào)整更加合理。當年7月，住建部等九部委聯(lián)合印發(fā)《關于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》，要求加快發(fā)展住房租賃市場，廣州、深圳、南京等11個城市陸續(xù)展開展租賃房試點。當年年底的中央經(jīng)濟工作會議提出“房子是用來住的，不是用來炒的”，該原則被寫入黨的十九大報告。2017年是中國住房制度改革的重要轉(zhuǎn)折年，政府啟動租購同權、租售并舉、集體土地試建設租賃房等改革措施，努力保證老百姓住有所居。

中國的住房制度改革取得哪些顯著成果？

首先，中國住房改革產(chǎn)生了多個“第一”。1979年10月，第一個商品住宅項目——廣州“東湖新村”獲政府批準并動工；1980年1月，第一家房地產(chǎn)公司——深圳經(jīng)濟特區(qū)房地產(chǎn)公司成立；1985年4月，建行深圳分行發(fā)放了第一筆個人住房按揭貸款。1988年4月，憲法修改中將“禁止土地出租”改為“土地使用權可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”等等，一系列“綠色通行證”為城鎮(zhèn)住房改革奠定堅實基礎。

其次，大大改善了老百姓的住房條件。一方面，城鎮(zhèn)住房供給迅速增加。全國城鎮(zhèn)竣工住宅4.055億平方米，是1978年的10倍多。到2002年，全國城鎮(zhèn)住宅投資已超過7000多億元，投資是1979年的近百倍。不斷完善住房保障制度，加快推進保障性安居工程，累計建設各類保障住房和棚改安置房8000多萬套，近2200萬困難群眾領取公租房租賃補貼，共解決了2億多群眾住房困難。另一方面，人均住房面積提升很大。至1997年，城鎮(zhèn)人均居住面積上升至8.8平方米。2018年，城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積為39平方米。

再者，對不同群體實施分類化施策。2007年8月13日，國務院辦公廳發(fā)布《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，正式將城市低收入家庭的住房保障提升為住房政策的主要內(nèi)容。該《意見》提出差異化方案，廉租房外加經(jīng)濟適房，用于解決低收入家庭住房需求；中等收入家庭可采取限價商品房和經(jīng)濟租用房辦法解決；而高收入家庭主要依賴市場化供給，逐步形成保障與市場“雙腿走路”的思路與布局，重點保障低收入人群住房。從2009年6月開始，住建部公布《2009—2011年廉租住房保障規(guī)劃》，重點是基本解決747萬戶城市低收入住房困難家庭的住房問題。2010年1月，國務院又提出要在2012年前為1540萬戶城市低收入家庭提供保障性住房。2011年1月，時任總理溫家寶宣布“十二五”規(guī)劃期間將建設3600萬套保障房計劃，目標到2015年將全國城鎮(zhèn)人口的保障性住房覆蓋率從2010年底的7%—8%提升至20%，基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)低收入家庭“應保盡保”。2013年12月，多部委聯(lián)合發(fā)布《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，要求將公共租賃住房和廉租住房并軌為統(tǒng)一的公共租賃房。

中國房地產(chǎn)市場從小到大，從少到多，形成了中國特色的住房特點。一方面，住房制度和土地使用制度的雙重改革推動下，房地產(chǎn)市場體系基本健全，住房保障體系正逐步完善。建立了一個集商品化、市場化、社會化于一體的城鎮(zhèn)住房制度，依靠國家、社會、單位、個人多方合作，正在加快建設一個“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房制度。

（作者系中共上海市委黨校副教授）