“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母”，馬克思曾在《資本論》中引用威廉·配第的這個(gè)觀點(diǎn)，當(dāng)今勞動(dòng)是財(cái)富之父已少見(jiàn)人講，但土地是財(cái)富之母這話用在房地產(chǎn)市場(chǎng)上再貼切不過(guò)。

2014年全國(guó)土地出讓收入達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的4.29萬(wàn)億元，已經(jīng)是1995年的100倍。我國(guó)建國(guó)后土地有償出讓雖然肇始于1987年的深圳，但1994年卻是一個(gè)更重要的年份，一是分稅制開(kāi)始推行，缺錢(qián)的地方政府有了賣(mài)地沖動(dòng)；二是中央要求政府要壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，地方政府逐漸成為唯一賣(mài)家。

兩個(gè)因素相疊加，一個(gè)既想賣(mài)地，又能唯一賣(mài)地的實(shí)體出現(xiàn)了，“土地+財(cái)政”這才算是正式登上歷史舞臺(tái)。

有償出讓的幾種部門(mén)訴求

1987年12月1日，深圳進(jìn)行了1949年之后的第一場(chǎng)土地拍賣(mài)會(huì)，在全國(guó)敲響了拍賣(mài)出讓土地使用權(quán)第一槌，為國(guó)有建設(shè)用地的有償出讓開(kāi)了先河，土地終于開(kāi)始作為一種商品進(jìn)入了市場(chǎng)。

這一行為直接促成了憲法的修改。1988年4月，七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)了《憲法修正案》，根據(jù)該修正案，刪去了《憲法》第十條第四款中“禁止土地出租”的規(guī)定，同時(shí)在該條款中增加了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”這一內(nèi)容。

同年12月29日，七屆全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)憲法修正案通過(guò)了關(guān)于修改《土地管理法》的決定，刪除了“禁止出租土地”，并增加“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”、“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”等內(nèi)容。

管理城市土地的一部重要法律《城市房地產(chǎn)管理法》也于1994年7月正式出臺(tái)，該法對(duì)土地有償使用制度作了較為全面的規(guī)定。

為何當(dāng)時(shí)要推進(jìn)土地使用制度改革，2006年6月，原國(guó)家土地管理局第一任局長(zhǎng)王先進(jìn)在接受?chē)?guó)土資源部網(wǎng)站采訪時(shí)曾表示，當(dāng)時(shí)的大背景是，隨著改革開(kāi)放的深入，為了適應(yīng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的形勢(shì)發(fā)展，各方面都在呼吁改革土地使用制度，但是，各方思路并不一致。當(dāng)時(shí)，建設(shè)部門(mén)主要考慮，城市建設(shè)資金不足，想從土地上收回點(diǎn)錢(qián)，補(bǔ)充城建經(jīng)費(fèi)不足；特區(qū)深圳考慮的是如何通過(guò)改革來(lái)吸引外資；而土地部門(mén)主要考慮的是，要想管好土地，不能只用行政手段，還得用經(jīng)濟(jì)手段。

高層：要壟斷一級(jí)市場(chǎng)

雖然土地有償出讓開(kāi)始逐步推行，但此后中國(guó)土地的資產(chǎn)變現(xiàn)過(guò)程并非直接走上了康莊大道，大多數(shù)城市政府還是采用無(wú)償劃撥的方式供地。

《中國(guó)土地年鑒1996》第60頁(yè)提及，1995年全國(guó)通過(guò)出讓方式提供用地43403公頃，出讓用地占到非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地總量的25%。也就是說(shuō)，到了1995年，劃撥用地總量依然是大頭。

1994年中國(guó)開(kāi)始推行分稅制，地方政府的稅收和事權(quán)比例日益不相符，在缺少資金的地方政府眼中，土地這種商品的重要性開(kāi)始更顯現(xiàn)。

《中國(guó)土地年鑒1997》398頁(yè)提及，從1987年到1995年底，全國(guó)30個(gè)省區(qū)市出讓土地為15.65萬(wàn)公頃，收取土地出讓金2148.5億元。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押日益活躍，土地市場(chǎng)初步形成，促進(jìn)了土地資源的優(yōu)化配置和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地資產(chǎn)效益在國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。

土地成為一種商品能賣(mài)錢(qián)，分稅制下的地方政府也缺錢(qián)，“土地財(cái)政”這時(shí)就順理成章地出現(xiàn)了嗎？

并非這么簡(jiǎn)單，當(dāng)時(shí)地方政府尚未壟斷土地的一級(jí)市場(chǎng)，也就是說(shuō)土地市場(chǎng)上的賣(mài)方不一定是政府，賣(mài)地的錢(qián)并不一定歸地方政府所有。所以，即便地方政府有賣(mài)地沖動(dòng)，但還沒(méi)有完全具備壟斷的權(quán)力。

上世紀(jì)90年代初期，中國(guó)的土地分配和使用過(guò)程中出現(xiàn)了“隱性市場(chǎng)”，即不少機(jī)構(gòu)和企業(yè)將無(wú)償劃撥所獲得的土地資源倒手變賣(mài)，此外，集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)交易突出，土地投機(jī)屢有發(fā)生。

在監(jiān)管者看來(lái)，“土地隱性市場(chǎng)比較活躍”，這些行為都造成了土地資產(chǎn)大量流失。

為此，監(jiān)管層土地資源與資產(chǎn)并重管理，在土地出讓環(huán)節(jié)逐漸從無(wú)償劃撥向有償出讓過(guò)渡，在土地供應(yīng)方面，從多主體逐漸向政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)過(guò)渡，在集體非農(nóng)建設(shè)用地使用問(wèn)題上，逐漸收緊政策，除了個(gè)別情況外，多數(shù)企業(yè)和機(jī)構(gòu)如需要建設(shè)用地，只能去國(guó)有建設(shè)用地的那個(gè)市場(chǎng)上滿(mǎn)足需求。

1994年8月30日至9月2日，第一次全國(guó)土地使用制度改革工作會(huì)議在北京舉行，此后，中國(guó)政府開(kāi)始加大土地使用制度的改革力度。

在此次會(huì)議上，有高層發(fā)言指出，土地作為資產(chǎn)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的一筆巨大的財(cái)富。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比較，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和綜合國(guó)力在一些方面存有較大差距。目前我國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的最大制約因素之一就是資金不足。通過(guò)堅(jiān)持土地有償使用制度，試行土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓、充分發(fā)揮土地資產(chǎn)巨大效益，完全可以積累大量資金。因此，今后我們只要珍惜、合理利用好這筆巨大的土地資產(chǎn)，做到保值增值，就能為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)積累更多的資金。

土地資產(chǎn)的效益體現(xiàn)也有數(shù)據(jù)做支撐。有數(shù)據(jù)顯示，1994年前，凡是推行土地使用制度改革的地方，每年都有一筆來(lái)自土地資產(chǎn)的收益，少則幾千萬(wàn)，多則幾億甚至幾十億。上海市1992年收取土地出讓金10多億元，廣東省1992年至1993年共收取出讓金205億元。在土地市場(chǎng)活躍的深圳、珠海、福州、廈門(mén)、�？凇⑼�海、昆山等沿海城市，土地出讓收入已成為當(dāng)?shù)卣�府�?cái)政的重要支柱。在內(nèi)地，黑龍江省通過(guò)開(kāi)展土地使用權(quán)出讓和清理整頓土地市場(chǎng)，幾年來(lái)共收取土地收益15億元。四川省廣漢市1991年推行土地使用制度改革以來(lái)，每年土地收益在1000萬(wàn)元左右，占該市財(cái)政收入的25%以上。