土地制度改革，正在向更深層次邁進。

中央經(jīng)濟工作會議12月10日至12日在北京舉行。在此次據(jù)新華社報道的會議消息中，關于土地的內(nèi)容只提到一句，“改革土地計劃管理方式”。

一句話，十個字，卻引起廣泛關注。

21世紀經(jīng)濟報道記者注意到，在過去幾年的經(jīng)濟工作會議中，曾多次提到農(nóng)村土地改革的承包地“三權分置”改革、農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革的“三塊地”改革，也曾提到深化土地領域改革。今年8月中央財經(jīng)委員會第五次會議提出“要改革土地管理制度，增強土地管理靈活性，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間”，而此次會議在此基礎上，更直接的提出“改革土地計劃管理方式”。

直接原因：土地管理法修改

土地年度計劃管理，是我國土地管理制度的重要組成部分。自上而下地對土地指標層層分解、層層落實，是其中最重要的核心。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學術委秘書長馮奎告訴21世紀經(jīng)濟報道，土地的規(guī)劃、計劃都是土地管理的內(nèi)容。按一般慣例，地方要根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等編制土地利用年度計劃。

所謂的土地利用年度計劃，是指國家對計劃年度內(nèi)新增建設用地量、土地整治補充耕地量和耕地保有量的具體安排。而土地利用年度計劃指標，則主要包括新增建設用地計劃指標、土地整治補充耕地計劃指標、耕地保有量計劃指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標，以及工礦廢棄地復墾利用指標。

土地指標“層層分解、層層落實”的運作模式主要是指，自然資源部會同國家發(fā)展改革委每年編制全國土地利用年度計劃草案，報國務院批準，提交全國人民代表大會審議確定后，下達各地執(zhí)行。省級以下的自然資源主管部門，則會將上級下達的土地利用年度計劃指標予以分解，經(jīng)同級人民政府同意后一次性下達給所屬市縣。并且新增建設用地計劃指標實行指令性管理，不得突破。

過去，由于我國土地的城鄉(xiāng)二元體制，農(nóng)村集體土地需要通過征收等途徑轉化成為國有用地后，才可進入土地流轉，因此也形成了年度計劃，不涉及農(nóng)村集體土地入市方面的內(nèi)容。

今年8月，《土地管理法》（修正案）獲十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過。修改后的《土地管理法》對農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地管理的法律規(guī)定作出若干調整，并取消了多年來集體建設用地不能直接進入市場流轉的二元體制。

這也被認為是此次經(jīng)濟工作會議明確提出，“改革土地計劃管理方式”的直接原因。

馮奎告訴記者，由于2020年1月1日起，修改后的土地管理法就將開始實行，土地征收模式將發(fā)生重大變化，包括明確界定何為公共利益，土地征收補償原則、土地征收程序等，必然影響年度計劃管理。

也有多位受訪人士告訴21世紀經(jīng)濟報道，此次經(jīng)濟工作會議的提法之所以引起廣泛關注，還在于其為更深層次的土地管理制度改革，提供了想象空間。

易居研究院副院長楊紅旭向21世紀經(jīng)濟報道表示，當前很難預測會指向哪個具體改革，但從近年來強調的多主體供應、允許集體建設用地入市等方向來看，改革土地供給模式，盤活土地資源，打通土地要素流動渠道，將會是大的方向。

土地改革方向側重哪里？

一直以來，土地制度改革被認為是“兩條腿走路”。

中國城市經(jīng)濟學會副會長、中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所原所長牛鳳瑞告訴21世紀經(jīng)濟報道，一直以來我國土地管理制度的改革，就既有旨在讓土地管理更靈活的市場化改革，也有讓旨在現(xiàn)行的指標管理體系更加科學的改革措施。

其中，農(nóng)村土地改革領域的集體經(jīng)營性建設用地入市，這類打破城鄉(xiāng)二元土地結構的改革嘗試，顯然大大增加了土地制度的靈活性。

而從2016年開始的“人地掛鉤”改革，則是后一種“改良派”的典型代表。這項改革要求以人定地，地隨人走，最終實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進入城市定居規(guī)模掛鉤，城市化地區(qū)建設用地增加規(guī)模與吸納外來人口進入城市定居規(guī)模掛鉤。

當然，更多的改革，情況更為錯綜復雜。

其中的典型是，建設用地增減掛鉤節(jié)余指標流轉的相關改革。由于我國城鎮(zhèn)化水平差異較大，不同地區(qū)對建設用地指標的需求出現(xiàn)嚴重落差。一直都有學者呼吁，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，尤其是建立跨省、跨區(qū)域的農(nóng)村建設用地減少與城市建設用地增加的市場轉換機制。

在這項改革的早期，呈現(xiàn)出緩慢但不斷“松綁”的趨勢。1998年，浙江省以耕地占補平衡為原則實施“土地整理折抵建設用地”。2004年國家提出“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”，但規(guī)定不能跨區(qū)縣（市）置換建設用地指標。2016年，原國土資源部又印發(fā)文件，允許集中連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點縣，將增減掛鉤節(jié)余指標在省域范圍內(nèi)流轉使用。

更大的突破出現(xiàn)在2017年，原國土資源部印發(fā)《關于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》，正式允許將增減掛鉤節(jié)余指標由省域范圍內(nèi)流轉，擴展到東西部扶貧協(xié)作和對口支援省份之間。此后，全國首例跨省流轉，在四川某縣與浙江某區(qū)間誕生，該區(qū)還曾一次性支付該縣1億元預付款。

不過，在2018年，國務院辦公廳印發(fā)《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑管理辦法》，“流轉”變?yōu)?ldquo;調劑”，著重強調了國家統(tǒng)籌原則。國家下達調劑任務，確定調劑價格標準，幫扶省份調入節(jié)余指標，深度貧困地區(qū)所在省份調出節(jié)余指標，國家統(tǒng)一資金收取和支出。

此次經(jīng)濟工作會議，在“深化經(jīng)濟體制改革”的部分，提出“改革土地計劃管理方式”，土地改革的方向側重哪里？今年8月，中央財經(jīng)委員會第五次會議提出“要改革土地管理制度，增強土地管理靈活性，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間”。