作者｜成立中建壹品綠色置業(yè)有限公司高級研究員

近日，自然資源部經(jīng)商住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、民政部、國家保密局、最高人民法院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家稅務(wù)總局對“十三屆全國人大三次會議第3226號建議”作出答復(fù)。就該建議中提到的“關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記問題”，答復(fù)明確：農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動產(chǎn)登記。

一、農(nóng)村宅基地制度改革以穩(wěn)中求進為總基調(diào)

我國自2015年啟動農(nóng)村“三塊地”改革試點以來，在土地征收制度和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市兩個改革領(lǐng)域取得了一批可復(fù)制、可推廣、利修法的制度創(chuàng)新成果，并在新《土地管理法》中得到總結(jié)和吸收。

宅基地占農(nóng)村集體建設(shè)用地面積的70%，不僅直接關(guān)系農(nóng)民的居住和民生，也是實現(xiàn)農(nóng)村社會安定和諧發(fā)展的重要載體。這也導(dǎo)致宅基地制度改革成為農(nóng)村土地制度改革中最為復(fù)雜的領(lǐng)域。此前在33個試點地區(qū)開展宅基地“三權(quán)分置”制度改革的探索和實踐不夠充分。一段時間以來，部分地方政府在宅基地制度改革中急于求成，存在未經(jīng)授權(quán)突破現(xiàn)行法律、強制宅基地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民“被上樓”等諸多問題。

9月29日，全國深化農(nóng)村宅基地制度改革試點電視電話會議強調(diào)，要堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，保持足夠的歷史耐心，周密謀劃、有序?qū)嵤�，穩(wěn)慎做好深化農(nóng)村宅基地制度改革試點各項工作。這為今后的宅基地改革試點工作進一步明晰了方向。

二、新規(guī)定填補了當(dāng)前法律對農(nóng)村宅基地繼承的空白

當(dāng)前我國法律在宅基地繼承上基本處于空白模糊狀態(tài)，僅有一條部門規(guī)章對其有所涉及�！稇椃ā访鞔_規(guī)定公民的合法私有財產(chǎn)可以繼承，但宅基地使用權(quán)作為特殊的財產(chǎn)性權(quán)利可否納入遺產(chǎn)范圍并未提及�！睹穹ǖ洹穼⒄�基地使用權(quán)確立為用益物權(quán)，但該法制定的“宅四條”則對宅基地的繼承問題避而不談；該法在繼承編中的第一千一百二十二條規(guī)定：“遺產(chǎn)是自然人死亡時遺留的個人合法財產(chǎn)。依照法律規(guī)定或者根據(jù)其性質(zhì)不得繼承的遺產(chǎn)，不得繼承。”雖然同樣回避了宅基地繼承問題，但也為今后的改革預(yù)留了空間。新《土地管理法》對宅基地制度的調(diào)整側(cè)重于宅基地的取得、審批權(quán)限、退出方式等方面，對宅基地繼承同樣未作明確規(guī)定。

2011年由國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部頒布的《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》第六條規(guī)定：“已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員、非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民，因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，可按規(guī)定登記發(fā)證，在《集體土地使用證》記事欄應(yīng)注記‘該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人’”。根據(jù)這一規(guī)定，宅基地繼承的前提是其上的房屋存續(xù)，這體現(xiàn)了“房地一體”的原則。

從宅基地繼承糾紛司法實踐來看，根據(jù)相關(guān)研究文獻顯示，宅基使用權(quán)單獨作為繼承標的在審判裁決中并不被完全接納。此次自然資源部明確農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動產(chǎn)登記，是對全國深化農(nóng)村宅基地制度改革試點電視電話會議精神的體現(xiàn)和落實，填補了我國法律在宅基地使用權(quán)繼承上的空白。

三、有利于激活農(nóng)村宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)價值，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

此前宅基地繼承法律效力的不確定性在一定程度上影響農(nóng)村房屋的繼承與流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村房屋與宅基地的閑置與浪費，不利于農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)和城鄉(xiāng)要素之間的流通。

19年8月新修訂的《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”該條法規(guī)將宅基地退出主體嚴格限定為進城落戶的農(nóng)民，而對盤活利用閑置宅基地的主體則僅做了引導(dǎo)性規(guī)定。

19年9月由中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺的《關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》規(guī)定：“嚴禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地，嚴禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。嚴禁借流轉(zhuǎn)之名違法違規(guī)圈占、買賣宅基地。”這一規(guī)定將宅基地的流轉(zhuǎn)限制在農(nóng)村集體內(nèi)部。經(jīng)濟基礎(chǔ)好、資本積累多的村集體可以充分利用政策改革紅利盤活利用閑置宅基地，但對經(jīng)濟基礎(chǔ)差，缺乏盤活資本的村集體而言則依然無從下手。

現(xiàn)在從國家層面承認城鎮(zhèn)戶籍子女對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼承，既尊重了現(xiàn)行的法律和制度規(guī)定，保護了農(nóng)民的合法權(quán)益，同時又可以極大的激發(fā)已進城落戶的原農(nóng)村家庭子女返鄉(xiāng)投資利用宅基地、改造盤活農(nóng)村房屋的熱情。根據(jù)相關(guān)測算，全國農(nóng)村宅基地潛在的市場價值超過100萬億元。這一城鄉(xiāng)要素連通的創(chuàng)新路徑將有效的激活農(nóng)村宅基地市場龐大的財產(chǎn)價值，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建設(shè)，促進鄉(xiāng)村振興，推動城鄉(xiāng)一體化的進程。