在國務(wù)院發(fā)展研究中心向十八屆三中全會提交的“383”改革方案中，提出允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進入非農(nóng)用地市場，建立統(tǒng)一土地市場下的地價體系。同時，相應(yīng)收縮政府征地范圍。

農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司原司長郭書田認為，“383”方案中有關(guān)農(nóng)村土地改革的建議，著眼解決的是農(nóng)村土地與城市土地同地、同權(quán)、同價問題，這也是學術(shù)界和黨政部門研究機構(gòu)多年來一直呼吁的。

原國土局規(guī)劃司副司長鄭振源提出，要建立一個與地方政府事權(quán)相匹配的地稅體系，使地方政府擺脫對土地出讓金的依賴。

存在問題 政府靠賣地賺錢 成為改革障礙

鄭振源說，現(xiàn)行的《土地管理法》仍沿用計劃經(jīng)濟時期的辦法：征地補償標準按原用途產(chǎn)值倍數(shù)計算。

2004年征地補償費全國平均為每畝3.5萬元，而土地出讓金全國平均為每畝23.6萬元；2009年補償額提高到每畝4.1萬元，土地出讓金漲到每畝51.8萬元，差距越來越大。

征地補償過低，農(nóng)民不能接受便強征強拆，以致命案迭出，造成嚴重的官民矛盾、社會矛盾。

同時，賣地成為多數(shù)地方政府獲取財政收入的主要手段。鄭振源說，我國1994年實行分稅制，大量財稅收入上繳中央，尤其在2007年以后，地方政府入不敷出，征地拆遷成為地方政府的主要生財之道。

政府從征地拆遷上賺錢，再拿著錢搞城市建設(shè)。幾千家城投公司都以土地儲備抵押融資，欠下15-25萬億地方債大都要靠出讓金收益償還。

這種對土地出讓金的依賴刺激地方更大規(guī)模地征地，使地方經(jīng)濟走上不可持續(xù)的發(fā)展道路，也成為改革征地制度、保護農(nóng)民利益的障礙。

土地指標配置不合理　導致房價上漲

鄭振源說，1998年以來，我國按計劃指標配置建設(shè)用地，但由于不掌握各地市場導向下土地需求的完全信息，指標不切實際，分到基層無法滿足實際需求；或是因?qū)徟�手續(xù)繁雜，不能及時得到指標。結(jié)果是要么放棄建設(shè)，要么不批先用或少批多用，使違法用地案件大量發(fā)生。

建設(shè)用地指標有三分之一給了鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施和大學城、政府大廈等建設(shè)無償劃撥使用。因土地來得便宜，便隨意擴大用地規(guī)模，使豪華的政府大樓等形象工程屢禁不止，同樣降低土地利用效率。

另外三分之二指標在兩個分割的建設(shè)用地市場上有償出讓，一部分在工業(yè)用地市場上，政府定價、協(xié)議（后改為掛牌）出讓給招商引資項目。市縣間為爭搶項目，競相壓低地價，甚至白送，導致過多的土地配置于工業(yè)和開發(fā)區(qū)，土地粗放利用。

另一部分指標在房地產(chǎn)市場限量供應(yīng)、招拍掛出讓。供應(yīng)壟斷、土地稀缺而需求競爭，致使地價高漲，地價高，房價也隨之水漲船高，高到一線城市居民大多買不起、租不起房的地步。

專家建議 政府不再直接經(jīng)營土地

郭書田對記者說，地方政府利用行政手段從農(nóng)民手里征收或征用土地，征收是公益性的，如修鐵路等，征用是經(jīng)營性的。

這種“既當裁判又當運動員”的角色定位是一種錯位。政府的職責應(yīng)是監(jiān)督、規(guī)劃、調(diào)節(jié)利益關(guān)系，而不應(yīng)直接經(jīng)營土地。要真正落實農(nóng)村集體土地與城市土地同地、同權(quán)和同價，就必須轉(zhuǎn)變地方政府的職能。

郭書田說，政府征收公益性建設(shè)用地，必須由政府買單，價格不是政府說了算，而是由市場根據(jù)土地供求關(guān)系形成。同時，政府不再經(jīng)營二級市場。我國要保證18億畝的耕地紅線，各地建設(shè)用地量又很大，總體上是需求量大，供給有限，表現(xiàn)在土地價格上自然是高，農(nóng)民受益。

現(xiàn)在的集體所有，實際上是將土地變成集體組織某些領(lǐng)導所有了。

郭書田不同意徹底土地私有化，將所有權(quán)歸農(nóng)民。因為中國農(nóng)村都是一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟，抵抗市場和自然災(zāi)害能力很弱。一旦土地私有，土地可能會被有實力者兼并，大量無地農(nóng)民又會出現(xiàn)。

應(yīng)推廣江蘇、浙江和廣東等發(fā)達省份實踐的土地股份化，把集體所有的土地按一定范圍確權(quán)，農(nóng)民作為入股的股民，這樣就把土地的所有權(quán)和經(jīng)營承包權(quán)統(tǒng)一起來了，土地就可以流轉(zhuǎn)了。

還可允許企業(yè)辦農(nóng)場，帶動農(nóng)民搞農(nóng)工商一體化。但必須通過農(nóng)民的股份合作社，由合作社代表農(nóng)民利益與之談判。應(yīng)規(guī)定除去生產(chǎn)成本以外的收益，按股權(quán)返還分紅；同時要給農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)后的社會化服務(wù)，如生產(chǎn)資料供應(yīng)、產(chǎn)后收購等；還要拿出一部分利潤為農(nóng)村辦社會福利事業(yè)。