4月9日，浙江省政府召開承接國家用地審批權(quán)工作座談會。其中談到，要特別避免“三大誤區(qū)”，即誤認(rèn)為國家對用地“松綁”，誤認(rèn)為省里可通融的余地大了，誤認(rèn)為用地審批就是自然資源部門的事。要堅(jiān)持糧食安全和最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)持節(jié)約集約用地制度不放松、三條紅線等用途管制要求不放松、用地審查審批標(biāo)準(zhǔn)不放松。

《江蘇省承接國家委托用地審批權(quán)試點(diǎn)實(shí)施方案》近日已對外征求意見，其中提到，將于2020年4月至2021年3月組織實(shí)施試點(diǎn)，開展建設(shè)用地審查、審核、審批等承接委托事項(xiàng)相關(guān)工作。

黃奇帆認(rèn)為，用地審批權(quán)的下放給土地資源配置、產(chǎn)業(yè)布局和城市群發(fā)展帶來積極影響。他指出，中央這個決定對建設(shè)用地審批權(quán)的下放，重在“布局”調(diào)整，目的是提高“效率”，而不是建設(shè)用地規(guī)模“增量”。改革會加速產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，這次審批權(quán)下放以后，試點(diǎn)城市占用基本農(nóng)田的基建項(xiàng)目不用報(bào)國務(wù)院審批，而是由試點(diǎn)省市靈活處理。產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、基建項(xiàng)目的效率會更高，從而加速試點(diǎn)省市的發(fā)展速度。特別是北上廣深這些中心城市，發(fā)展會進(jìn)一步加快。

值得注意的是，審批權(quán)下放的這8個試點(diǎn)省市，均位于我國主要城市群中。黃奇帆認(rèn)為，這在一定程度上表明國家要扶持中心城市和城市群的發(fā)展，不再是追求城市平均化發(fā)展。此次審批權(quán)下放，將促進(jìn)城市群和中心城市的建設(shè)空間擴(kuò)張，改變城市群土地供給的格局，改變土地資源配置的理念，城市格局將迎來新的較大的變化。

上述自然資源部負(fù)責(zé)人還表示，國務(wù)院將建立健全省級人民政府用地審批工作評價(jià)機(jī)制，根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的土地管理水平綜合評估結(jié)果，對試點(diǎn)省份進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，對連續(xù)排名靠后或考核不合格的試點(diǎn)省份，國務(wù)院將收回委托。

桂華在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)也認(rèn)為，技術(shù)手段的加強(qiáng)和管理流程等的提升，也讓用地審批權(quán)下放成為可能，避免權(quán)限下放后一些地方的土地審批出現(xiàn)失控。但整個制度的考驗(yàn)不在于制度本身，而在于地方政府能都用好這一權(quán)限，這將給地方統(tǒng)籌規(guī)劃帶來挑戰(zhàn)。如何做好省級規(guī)劃？東南西北中如何布局？亟待地方政府探索破局。

跨區(qū)域交易解決發(fā)達(dá)地區(qū)用地指標(biāo)

不僅是要審批權(quán)下放，“探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制”也是土地要素市場化配置的重要舉措之一。

近日，中共中央、國務(wù)院發(fā)文，明確構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制。在推進(jìn)土地要素市場化配置方面，提出完善土地利用計(jì)劃管理，實(shí)施年度建設(shè)用地總量調(diào)控制度，增強(qiáng)土地管理靈活性，推動土地計(jì)劃指標(biāo)更加合理化，城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)使用應(yīng)更多由省級政府負(fù)責(zé)；探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。

為何要在此時(shí)探索跨區(qū)域指標(biāo)交易？

黃奇帆認(rèn)為，長期以來，我國東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)非常緊缺，資源供給和空間保障的矛盾十分突出，成為制約發(fā)展的一大障礙。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，直轄市和東部等省份普遍存在著補(bǔ)充耕地的缺口。相反，土地資源富集的地區(qū)可補(bǔ)充的耕地后備資源很多，但由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，土地價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，從2017年開始，國家就逐步放開耕地占補(bǔ)平衡條件和推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，跨省域調(diào)劑的試點(diǎn)。在2018年政府工作報(bào)告中就對這一問題進(jìn)行關(guān)注并部署。報(bào)告提出，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，建立新增耕地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，所得收益全部用于脫貧攻堅(jiān)和支持鄉(xiāng)村振興。

同年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤跨省域調(diào)劑管理辦法》，探索“三區(qū)三州”及深度貧困縣增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)在東西部扶貧協(xié)作和對口支援框架內(nèi)開展交易�？缡∮蛘{(diào)劑由國家統(tǒng)一下達(dá)調(diào)劑任務(wù)，統(tǒng)一實(shí)施調(diào)劑價(jià)格，統(tǒng)一資金收取和支出，實(shí)現(xiàn)東西部調(diào)劑資金的整體平衡。

去年，《中共中央國務(wù)院印發(fā)長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中也指出，加強(qiáng)土地統(tǒng)一管理，探索建立跨區(qū)域統(tǒng)籌用地指標(biāo)、盤活空間資源的土地管理機(jī)制。

探索土地二級市場

盡管當(dāng)前各地指標(biāo)交易模式不同程度呈現(xiàn)出市場化的傾向，取得了積極的制度效果，黃奇帆坦言，目前還存在市場化程度不足和機(jī)制扭曲的問題。包括：交易價(jià)格實(shí)施政府指導(dǎo)價(jià)、指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用的區(qū)域局限、指標(biāo)流轉(zhuǎn)的二級市場目前還不健全和耕地占補(bǔ)平衡重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的問題。

從二級市場來看，黃奇帆認(rèn)為，盡管重慶地票交易中形成了二級市場的雛形，允許地票有限度的轉(zhuǎn)讓，并創(chuàng)造性地賦予了農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目收益權(quán)及地票的質(zhì)押融資功能，但健全規(guī)范統(tǒng)一的二級市場仍有待時(shí)日。二級市場的匱乏也使得指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓退出渠道不暢，制約了指標(biāo)交易市場的發(fā)展壯大。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，長三角已經(jīng)開始在探索二級市場的交易。截至記者發(fā)稿時(shí)，上海已印發(fā)新版土地交易市場管理辦法；安徽也已出臺二級市場相關(guān)交易的實(shí)施意見；浙江方案剛結(jié)束意見征求，江蘇明確2020年要加強(qiáng)一、二級市場聯(lián)動建立健全產(chǎn)權(quán)明晰、市場定價(jià)、信息集聚、交易安全、監(jiān)管有效的土地二級市場。

談及全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制的探索建立，桂華認(rèn)為，從目前情況看，預(yù)計(jì)交易規(guī)模不會特別大。他認(rèn)為，全國性的土地?cái)U(kuò)張性用地階段已經(jīng)結(jié)束，下一步的發(fā)展方向不是大幅度擴(kuò)張，而是增加密度，走內(nèi)涵式發(fā)展的道路。

因而，桂華告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，土地改革試點(diǎn)還是要重視中央政府的調(diào)控作用，小范圍進(jìn)行試點(diǎn)，大范圍上中央要做好全國統(tǒng)籌規(guī)劃。

“我國土地改革總體上是比較穩(wěn)妥的，從過去到現(xiàn)在一直在發(fā)揮積極正面的作用。對于小范圍的試點(diǎn)，一定要及時(shí)總結(jié)，可以試對也可以試錯，給予地方空間探索在用地審批權(quán)和探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制等的改革。”