●只要土地作為市場要素資源有價值和市場價格，那么，增加任何地方稅，客觀上都不足以讓地方政府從土地財政收入中離場。從政府財務(wù)視角看，任何急于擺脫土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)作為財力來源的倉促做法，都值得商榷。

●思考房地產(chǎn)稅改革與土地出讓金轉(zhuǎn)型問題，還得回到公共政策制定與運(yùn)行的基本邏輯———即公共產(chǎn)品與服務(wù)的有效供給。基于公共產(chǎn)品與服務(wù)的融資需求的土地相關(guān)稅費(fèi)政策，才是我們的理性選擇。

●應(yīng)該確立穩(wěn)定宏觀稅負(fù)的改革總思路，解決地方公共支出財力來源，不讓地方財政出問題，確保土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)總收入規(guī)模大致不變或穩(wěn)中有降。逐步形成地方理解、民意支持和社會認(rèn)可的輿論環(huán)境，方才有助于這項改革的順利推進(jìn)。

房地產(chǎn)稅改革已被作為稅制改革的突破口之一，列為了今年的工作重點(diǎn)。各方面關(guān)心的問題主要集中在兩個方面：其一，房地產(chǎn)稅的征收范圍、稅率多少和征管方式；其二，與房地產(chǎn)稅高度相關(guān)的土地出讓金如何轉(zhuǎn)型。第一個問題，涉及稅制設(shè)計與人們的利益直接關(guān)聯(lián)，屬于微觀層面的政策設(shè)計。第二個問題，牽涉到財政體制與土地管理模式，屬于中觀乃至宏觀層面的制度安排。

我國未來房地產(chǎn)稅的稅負(fù)高低與現(xiàn)在土地出讓金規(guī)模直接關(guān)聯(lián)，房地產(chǎn)稅能不能成為地方公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的可靠資金來源，與土地制度、土地市場、財政體制等改革密不可分，房地產(chǎn)稅改革與土地出讓金轉(zhuǎn)型脫離不了全面深化改革的時代背景。這當(dāng)中，土地出讓金如何轉(zhuǎn)型，成為理解和把握房地產(chǎn)稅改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

土地出讓金與房地產(chǎn)稅能不能共存

土地出讓金是對土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行價值報償?shù)囊环N制度探索。為了適應(yīng)對外開放的需要，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，深圳市于1987年12月1日首次公開拍賣了一宗開發(fā)土地出讓50年使用權(quán)。1988年《憲法》修改，增加了“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，當(dāng)年《土地管理法》修訂。至此，土地出讓金制度基本確立。

客觀看，我國現(xiàn)行土地出讓金制度大部分借鑒了香港特別行政區(qū)的制度設(shè)計。香港的土地出讓金與房地產(chǎn)稅又是怎樣一個運(yùn)行狀態(tài)呢？

回歸之前，香港全境的土地所有權(quán)歸英王。土地轉(zhuǎn)讓過程的實質(zhì)是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。土地出讓金是土地使用權(quán)的租金，分為年租和批租兩種形式。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得的土地出讓金進(jìn)入政府收入體系，成為港英政府應(yīng)付公共支出不可或缺的財力來源。但只靠出讓土地使用權(quán)來獲取財力的辦法，也不是維持公共支出的長久之計。香港又尋找如何借助土地來獲取可持續(xù)的財政收入來源。真正意義的房地產(chǎn)稅，被提上議事日程，其名稱叫“物業(yè)稅”。簡言之，這是一種以物業(yè)單元為稅基的稅制安排。

這一制度設(shè)計的邏輯有香港特色，也有現(xiàn)實需要。但應(yīng)該注意到香港設(shè)置物業(yè)稅的獨(dú)有制度環(huán)境與社會基礎(chǔ)。首先，香港法制程度較高，監(jiān)管嚴(yán)格。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓雖屬于批租或年租性質(zhì)，但租賃期間的土地權(quán)益保障完備。其次，香港物業(yè)稅的評估討論多年，社會共識強(qiáng)，組織沖突不大。與之匹配，物業(yè)稅征收建立在個人財產(chǎn)、收入與信用登記完備基礎(chǔ)上，稅收管理盲區(qū)也比較小，征管難度低。最后，香港畢竟是一個地區(qū)，其社會福利水平均等化程度高，且沒有人口大規(guī)模遷徙與二元土地結(jié)構(gòu)等現(xiàn)實問題。

總的來看，香港的土地出讓金與物業(yè)稅處于并行狀態(tài)，此政策基于其獨(dú)有的管理機(jī)制、配套措施與民意的結(jié)果。我們在學(xué)習(xí)借鑒香港經(jīng)驗之時，不能完全照搬，應(yīng)有所調(diào)整。

什么情況下只有房地產(chǎn)稅而沒有土地出讓金呢？

典型的代表是美國。美國房地產(chǎn)稅實行普遍征收原則，并以評估價值為基準(zhǔn)。這就是說，美國房地產(chǎn)沒有不交稅的，而征稅依據(jù)是房產(chǎn)價值。土地和房產(chǎn)作為一體，實施整體征稅。美國土地私有源自建國之初，各級政府占有土地比重不高，土地出讓大多是社會層面的經(jīng)濟(jì)活動。這樣的制度設(shè)計既考慮到了政府不掌握大多數(shù)土地，土地市場多由市場自發(fā)交易形成的背景，也考慮到了美國房地產(chǎn)及土地市場相對成熟，價格波動小，居民或企業(yè)收入現(xiàn)金流與擁有房產(chǎn)較為匹配，直接稅(財產(chǎn)稅和所得稅)征管制度完備。

我國現(xiàn)在房價地價持續(xù)波動，直接稅征收環(huán)節(jié)困難，居民與企業(yè)擁有的房產(chǎn)價值與收入不一定匹配，一般收入群體擁有的回遷房或福利房價值，近年來已屢次翻番，但家庭收入不高。美國房地產(chǎn)稅制度能不能大部分被借鑒到中國，特別是普遍征收原則？值得全面細(xì)致地研討。

地方政府難以擺脫土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)為政策目標(biāo)

這些年，有一種說法：改革任務(wù)之一是要扭轉(zhuǎn)地方政府將土地作為本級財政收入主要來源的態(tài)勢，著力培養(yǎng)地方稅體系，建立穩(wěn)定可持續(xù)的地方財力來源。應(yīng)該說，這樣的政策設(shè)想，符合政府收入依靠其收入形式中最具規(guī)范性、最具法律效力的稅收作為收入來源的經(jīng)典理論。要做到這一點(diǎn)的核心，是落實分稅制財政體制改革，讓地方真正擁有地方稅，而不僅僅是增加財政收入。

近12年里，土地出讓金收入占地方財政收入比重平均值都在50%以上。這意味，如果土地出讓金即刻廢止，中國地方財力總和立即削減一半。這里面尚不包括與土地與房地產(chǎn)相關(guān)的其他稅收收入，如土地增值稅、耕地占用稅、契稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、印花稅等。

事實上，地方財政以土地及房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)作為收入來源的動因，還在于城市土地的稀缺性導(dǎo)致的土地要素價格扭曲，即土地價格的畸形走高。如果再把視野放寬一些，可能還有一部分目前還不能定量分析或者已經(jīng)超出經(jīng)濟(jì)學(xué)研究范疇的問題，影響著地方政府對土地財政的依賴。比如，中國土地市場供給端壟斷造成的“政策性稀缺”，即供給主體只有一方；再比如土地一級交易市場只有政府收儲賣地與社會買地的交易形式，沒有成熟市場經(jīng)濟(jì)體擁有的社會成員之間的土地交易市場造成的“管制性稀缺”，即管制導(dǎo)致的土地交易市場缺陷。這就不難理解，當(dāng)市場活動沒有充分的討價還價余地，當(dāng)商品的供給與需求信息嚴(yán)重不對稱，當(dāng)沒有微觀經(jīng)濟(jì)主體直接的合作博弈，土地及房地產(chǎn)價格扭曲形成的暴利洼地，只會不斷誘使這種土地財政融資的路徑依賴一步步增強(qiáng)，而不是減弱。只要土地作為市場要素資源有價值和市場價格，那么增加的任何地方稅，客觀上都不足以讓地方政府從土地財政收入中離場。