央地關(guān)系從“錢”破題

隨著5月1日營(yíng)改增全面推行試點(diǎn)的窗口期臨近，涉及1.9萬(wàn)億元的營(yíng)業(yè)稅即將成為歷史，而地方也將失去這一主體稅種。日前，《華夏時(shí)報(bào)》記者從權(quán)威人士處獲悉，為了防止?fàn)I改增后，地方財(cái)政出現(xiàn)較大空洞，中央和地方收入劃分過渡方案正在加快速度，目前已經(jīng)開始征求意見。

根據(jù)征求意見稿，營(yíng)改增之后，增值稅收入由現(xiàn)在的75∶25，變?yōu)橹醒肱c地方五五分成，此外要把適合作為地方收入的稅種下劃給地方。不過具體內(nèi)容還要等到方案出臺(tái)。據(jù)了解，該方案最遲將于8月出臺(tái)。

“增值稅分成調(diào)整并不是簡(jiǎn)單調(diào)整，原來的1/4按照老的體制，新增的25%有新的調(diào)節(jié)設(shè)置，要看看機(jī)制設(shè)計(jì)。”華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)賈康近日接受《華夏時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示。

而增值稅分成也許僅僅是調(diào)整央地財(cái)政關(guān)系的一個(gè)開始。“錢怎么分”的背后，更重要的是財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分。目前，財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分還未有詳細(xì)的破題方案，未來不排除在調(diào)整中央和地方事權(quán)后，再進(jìn)一步調(diào)整收入劃分財(cái)權(quán)。一些地方財(cái)稅系統(tǒng)人士認(rèn)為，理順各級(jí)政府在支出責(zé)任方面的問題，才是更緊要的方向。

不過，財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)劉尚希對(duì)此卻有所擔(dān)憂。他表示，直接調(diào)整增值稅中央和地方之間共享分成比例雖然省事，但地方分享的比例增大，可能會(huì)造成地方通過更多工業(yè)項(xiàng)目來增加財(cái)政收入，對(duì)轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式起到負(fù)面作用。不同調(diào)整方式的難易程度和復(fù)雜性程度不一樣，需要權(quán)衡選擇。

或五五分成

中央與地方收入劃分是財(cái)稅體制改革的三大重點(diǎn)任務(wù)之一，然而，在財(cái)稅改革中，央地關(guān)系卻始終進(jìn)展緩慢。

營(yíng)改增之后，地稅第一大稅種營(yíng)業(yè)稅將變?yōu)閲?guó)稅地稅共享稅種增值稅。在地稅減收遠(yuǎn)超國(guó)稅的情況下，增值稅收入劃分是中央和地方收入劃分最關(guān)鍵的部分，為中央和地方關(guān)系改革奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

按照2016年中央和地方預(yù)算草案報(bào)告要求，收入劃分必須充分考慮調(diào)動(dòng)中央、地方兩個(gè)積極性。在保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定的前提下，要與事權(quán)和支出責(zé)任劃分有機(jī)銜接。對(duì)消費(fèi)稅、增值稅分享的范圍和比例，中央征求地方意見后，將根據(jù)營(yíng)改增改革進(jìn)展情況擇機(jī)推開。

此次征求意見稿，將增值稅收入由75∶25，變?yōu)?0∶50。有業(yè)內(nèi)人士稱，在目前中央和地方事權(quán)沒有調(diào)整的情況下，原有的財(cái)力結(jié)構(gòu)要基本保持，五五分成的比例應(yīng)該是經(jīng)過測(cè)算、確保和過去基本持平或略有調(diào)整。這把中央和地方的利益都考慮進(jìn)來了，有利于調(diào)動(dòng)地方財(cái)政的積極性。

事實(shí)上，現(xiàn)行增值稅分成遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)初設(shè)定的75∶25的目標(biāo)。財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年(中央和地方共享稅種)國(guó)內(nèi)增值稅總計(jì)31109億元，其中，中央政府收入為20996.82億元，地方政府收入為10112.18億元，目前中央和地方在增值稅分享比例約為67.5∶32.5。

“具體的比例可能還要通過后期的測(cè)算，但50∶50的分成可以彌補(bǔ)地方減少的收入，同時(shí)也可以加強(qiáng)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的力度。”中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文表示。

在積極財(cái)政政策背景下，除了分成比例進(jìn)行調(diào)整外，未來重構(gòu)后的央地關(guān)系，轉(zhuǎn)移支付制度將發(fā)揮重大作用。

中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)于中央轉(zhuǎn)移支付的依賴度遠(yuǎn)高于東部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份。據(jù)甘肅省財(cái)政廳廳長(zhǎng)張勤和介紹，甘肅財(cái)政自給率低，保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生70%以上的部分依靠中央補(bǔ)助。希望通過這次收入劃分，穩(wěn)步提高中央收入占全國(guó)比重，進(jìn)一步增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力，進(jìn)一步加大對(duì)中西部財(cái)政困難地方特別是貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

地稅重構(gòu)？

在賈康看來，盡快研究把適合放到地方的稅種劃歸地稅，這比單純提高增值稅地方分享比例更重要。他認(rèn)為，提高分成僅是過渡性政策，新的地稅結(jié)構(gòu)才是根本解決之道。

“目前中央和地方的稅種在收入劃分上也存在一些界限不明的問題。比如資源稅的收入按理應(yīng)更多劃入地方政府，但在目前階段主要是劃入中央，而個(gè)稅收入本屬于共享稅范圍，但一直由地稅部門征收，實(shí)際上成為地稅。”一位接近財(cái)稅系統(tǒng)人士分析認(rèn)為，只有把這些稅種收入界定清楚，才能更多測(cè)算中央和地方收入之間的關(guān)系。

多位業(yè)內(nèi)人士建議，與央地收入劃分改革相伴，地方稅體系應(yīng)盡快建立賦予地方一定的自主權(quán)，把地方收入體系建立起來。地方有了一定的調(diào)控權(quán)，更有利于地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

“中央和地方的收入劃分其實(shí)是很復(fù)雜的，涉及到財(cái)權(quán)和事權(quán)相適應(yīng)，財(cái)力與事權(quán)相匹配。這包含了地方稅體系及其聯(lián)動(dòng)的總體稅制改革，在這一改革的約束之下劃分了不同層級(jí)政府的稅基。”賈康表示。

賈康認(rèn)為，在稅基合理劃分之后，如果一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)還是無法滿足自身的事權(quán)所需的財(cái)力規(guī)模，就要依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付去填補(bǔ)。在這方面，結(jié)合營(yíng)改增進(jìn)程研究調(diào)整中央和地方的收入劃分，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的突破口效應(yīng)。

記者注意到，2014年啟動(dòng)的財(cái)稅改革列出了三大任務(wù)：除了預(yù)算管理制度改革、稅收制度改革兩大任務(wù)外，最后一大任務(wù)就是調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，即在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

去年年底，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉也曾公開表示，在事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革時(shí)間表和路線圖方面，準(zhǔn)備2016年率先啟動(dòng)國(guó)防、國(guó)家安全、外交、公共安全等領(lǐng)域的改革。

進(jìn)入2016年后，改革的步伐正在加快。不僅是全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議將推進(jìn)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革放在了首位，在2016年預(yù)算報(bào)告中還明確，今年將出臺(tái)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見。

此次征求意見稿中則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：今年政府不僅出臺(tái)指導(dǎo)意見，而且將在條件成熟的領(lǐng)域率先啟動(dòng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。財(cái)稅部門表示，將研究政府間支出責(zé)任劃分，爭(zhēng)取先在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公共安全、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，盡快明確各級(jí)政府的支出責(zé)任。